Le rapport du Groupe Indépendant d’Evaluation du Programme d’investissement forestier de la Banque Mondiale : Quelles sont les conséquences pour le Bassin du Congo ?

En février 2013, le Groupe Indépendant d’Evaluation de la Banque Mondiale a publié un rapport majeur sur les performances de la Banque et sur sa stratégie forestière. L’évaluation, qui a été menée à travers un examen de la stratégie et des entretiens approfondis, a inclus des recherches documentaires et des études de cas sur le terrain qui ont été menées dans de nombreux pays, tels que la République démocratique du Congo. Elle a évalué l’impact d’un échantillon de 289 projets forestiers (dont la valeur est de 2.6 milliards de dollars) qui ont été financés par la Banque entre juillet 2002 (quand la Banque a adopté sa première stratégie forestière) et juin 2012.

Plusieurs des principales conclusions mises en lumière par le rapport font échos aux craintes de nombreuses personnes concernant l’orientation générale de la politique forestière dans le Bassin du Congo, notamment à propos de certains aspects du rôle de la Banque Mondiale. Les recommandations de l’IEG pourraient avoir des répercussions positives sur la mise en œuvre de la cartographie, du zonage et de l’allocation des forêts.

Le rapport examine avec attention trois différentes approches de la politique forestière qui constituent l’essentiel de la gestion des terres forestières dans le Bassin du Congo: les zones strictement protégées, les concessions forestières industrielles, et la gestion communautaire ou « participative » des forêts.

En ce qui concerne les zones protégées, l’IEG  indique que « La pauvreté peut être exacerbée si l’accès des communautés locales aux forêts est limité à cause de la création ou de l’expansion d’un parc ou d’une zone protégée si les moyens de subsistance des habitants n’est pas adéquatement pris en considération ». Dans le Bassin du Congo, les conflits entre les zones strictement protégées et les communautés locales sont omniprésents. Les droits des communautés locales en ce qui concerne la tenure foncière coutumière ou l’accès aux ressources ont été largement ignorés au moment de la création des parcs. Des groupes paramilitaires, souvent très lourdement armés, ont été engagés pour veiller au respect de normes très restrictives empêchant, par exemple, la poursuite des activités de chasse et de pêche par les communautés locales, provocant la peur et la colère de ces dernières. Une étude de 2003 (qui a été contestée) a montré qu’à partir d’un échantillon de 12 zones protégées dans le Bassin du Congo, plus de 50 000 personnes avaient été expropriées ou chassées de leurs terres.

Une grande partie de la population rurale s’oppose fondamentalement à la préservation de la forêt à cause de ces tactiques qui sont surement quelque peu contre-productives en termes de conservation : il est prouvé que l’expulsion des populations locales et l’effondrement des régimes traditionnels de chasse et d’intendance de l’environnement peuvent créer un « vide » qui attire les chasseurs commerciaux de viande de brousse et d’ivoire, les bûcherons illégaux et d’autres intrus. Avec l’annulation du financement international (comme celui de la Banque Mondiale) sur lequel les programmes de zones forestières protégées comptent, les «éco-gardes » qui étaient des gardes-chasses peuvent rapidement se transformer en braconniers.

Le rapport de l’IEG constate que si les trois quarts des programmes de zones forestières protégées, financés par la Banque, prennent en compte l’élément des « moyens de subsistance locaux », seulement 6% de ces programmes atteignent véritablement leurs objectifs. À l’avenir il faudrait que les prêts que fait la Banque pour protéger ces zones « aident à la reconnaissance des droits fonciers et à la sécurité des ressources […] évaluent le bien-être et les moyens de subsistance des gens qui habitent à l’intérieur et autour du système d’aire protégée […] comprennent une estimation des droits de possession et d’utilisation des terres, notamment les revendications territoriales traditionnelles et coutumières » selon l’IEG. Toutes ces suggestions sont utiles. Elles pourraient être améliorées en s’assurant qu’une cartographie participative soit entreprise de manière correcte autour des zones protégées soutenues par la Banque et qu’on utilise les données obtenues pour adapter les plans de gestion du parc. Certains projets d’aires protégées dans la région du Bassin du Congo (tels que le parc national du Mbaéré-Bodingué en République centrafricaine) ont déjà commencé à le faire, ce qui améliore le rapport entre les autorités du parc et les communautés locales.

L’exploitation forestière industrielle est de loin l’aménagement du territoire forestier le plus important dans le Bassin du Congo. La plupart des organisations non gouvernementales se sont opposées à la réintroduction du soutien à l’exploitation forestière dans la stratégie de la Banque en 2002, une décision qui était très controversée. Le rapport de l’IEG affirme que le soutien de la Banque « aux réformes des concessions forestières industrielles dans des pays contenant des forêts tropicales humides a contribué à améliorer l’Etat de droit, à renforcer la transparence et la responsabilité […] ainsi qu’à mettre en place des normes environnementales ».  Cependant il indique que « des conseils politiques et des projets qui ont soutenu la  réforme des régimes de concessions forestières industrielles ont souvent négligé ou sous-estimé les valeurs et les usages non ligneux des forêts, en ce qui concerne les moyens de subsistance des populations tributaires de la forêt, ainsi que leurs revendications traditionnelles, leurs valeurs socioculturelles et leur sentiment de sécurité. » Le rapport constate qu’en Afrique centrale et occidentale «en raison du manque de données, rien n’indique si ces réformes, mises en places dans des pays de faible gouvernance, ont conduit à un développement économique durable et inclusif ».

Ces données reflètent les découvertes du Panel d’Inspection de la Banque Mondiale dans son étude de 2006 concernant le rôle de la Banque dans le secteur forestier de la République démocratique du Congo. Avec ce rapport, la Banque a freiné ses activités pour mettre en place de nouvelles stratégies, même si elle exerçait depuis plus de 15 ans déjà des stratégies favorables à l’exploitation forestière industrielle dans plusieurs pays de la région, le Cameroun jouant le rôle de « banc d’essai » pour les interventions de la Banque. Cette stratégie implique la répartition de zones forestières en plusieurs catégories principales, dont la plus grande (et la meilleure) est finalement assignée aux grandes concessions forestières, la régularisation de la législation forestière et  la formalisation des « zones d’aménagement forestier » (des concessions forestières), et quelques ajustements au système d’allocation des concessions à des entreprises spécifiques. Le but de tout cela était de maximiser les bénéfices provenant de l’industrie du bois pour le développement économique national.

Cependant, ce que la Banque n’a pas reconnu – et, selon le rapport de l’IEG, ce qu’elle ne reconnaît toujours pas – c’est la façon dont le système des concessions forestières peut créer de grands « réservoirs de corruption » qui se perpétuent ainsi qu’une mauvaise gouvernance forestière. Les concessions forestières – généralement dans des zones isolées et politiquement marginales où les habitants sont pauvres, non informés et privés de leur autonomie – sont des actifs disponibles et potentiellement extrêmement lucratifs. Elles peuvent jouer un rôle important dans des « relations patron-client » de haut niveau, servant de leviers politiques aux chefs d’Etat et aux ministres de premier plan, grâce à des ressources dont l’exploitation n’exige qu’un faible investissement en capital et peu de travail et expertise (par rapport aux mines, pétrole ou terres cultivées). Donc, malgré des tentatives ultérieures pour instaurer l’observation indépendante des forêts par exemple, les concessions forestières peuvent devenir pratiquement ingouvernables. L’administration des concessions domine le fonctionnement des ministères forestiers.

Pour toutes ces raisons, et malgré son occupation de la plupart du territoire national dans plusieurs des pays concernés, le système de concessions forestières dans le Bassin du Congo ne produit toujours pas les avantages économiques attendus. Comme le rapport de l’IEG le laisse entendre, les coûts au sens plus large du système d’exploitation industrielle du bois (la perte ou les dégâts aux moyens de subsistance des populations tributaires de la forêt et aux produits non ligneux, les dommages aux services environnementaux, les problèmes de santé parmi les ouvriers forestiers et membres des communautés forestières, et la propagation inexorable de la corruption) n’ont jamais été pris en compte dans les évaluations nationales du bénéfice économique net.

Tandis que la Banque souligne le « succès » des exploitants africains dans l’obtention de la certification FSC, la superficie certifiée n’a guère augmenté ces dernières années, de nombreux certificats ont dû être retirés et d’autres ont été mis en cause. En réalité, pas même une seule concession dans le Bassin du Congo ne s’est démontrée durable pendant plus d’une période de « rotation » des principales espèces de bois commerciales.

Plus nuisible encore, le plan géographique du zonage forestier qui accompagne l’industrialisation des forêts confie de vastes zones du territoire au contrôle de quelques concessionnaires. Il a confiné les communautés locales à de petites zones de terres forestières marginales qui ne sont pas viables.

La recommandation principale de l’IEG concernant le soutien de la Banque à l’exploitation forestière industrielle est donc appropriée. Selon l’IEG la Banque devrait « entreprendre et communiquer un examen complet des résultats économiques, environnementaux et sociaux associés à l’appui de la Banque mondiale aux réformes de concessions forestières dans les pays forestiers tropicaux humides à faible gouvernance ». Les coûts économiques et sociétaux à long terme des systèmes du zonage forestier dans lesquels la Banque a été impliquée devraient être inclus dans un tel rapport, et ce rapport devrait considérer des approches alternatives que l’on pourrait poursuivre à l’avenir.

Finalement, le rapport de l’IEG donne un aperçu clair du potentiel et des opportunités pour la foresterie communautaire. Il constate que « la Gestion Forestière Participative, quand elle est appliquée de façon efficace, a apporté des bienfaits qui ont amélioré les moyens d’existence des communautés ainsi que des résultats environnementaux positifs. Mais son potentiel de développement est freiné  par l’incapacité d’accorder l’autorité suffisante aux communautés et par des  cadres règlementaires qui pratiquent la discrimination envers les petits producteurs ». Ceci est particulièrement marquant dans le Bassin du Congo, où seulement 0,3% du domaine forestier (dont la majorité se trouve au Cameroun) est officiellement contrôlé par les communautés. Même dans cette partie du domaine, les conditions sont précaires.

Même quand la législation forestière prend la désignation des forêts communautaires en considération (au Cameroun par exemple), le plan officiel de zonage géographique a circonscrit l’espace assigné à  la foresterie participative. Dans certains pays (comme la République du Congo) la foresterie communautaire n’est même pas possible du point de vue juridique.  Dans d’autres (en République Démocratique du Congo et en République centrafricaine) le projet de loi a été développé mais n’a toujours pas été adopté – et des questions concernant les zones où de tels projets seraient autorisés sont toujours présentes. La Banque peut et devrait utiliser son influence ainsi que son soutien financier pour surmonter ces obstacles. D’après l’IEG, elle devrait « développer l’appui à la gestion participative des forêts pour offrir des chances égales à toutes les entreprises forestières communautaires en travaillant avec les clients afin d’améliorer les réglementations et les procédures et intégrer les petites activités forestières informelles ».

Dans la République démocratique du Congo, la Banque a la possibilité de jouer un rôle significatif dans la mise en œuvre immédiate de cette recommandation, en appuyant l’adoption de la législation qui autorise les forêts communautaires et en s’assurant que les droits des communautés forestières soient au cœur du processus de zonage du domaine forestier du pays.

Simon Counsell